위기의 산업단지’ 리모델링 어디부터?
온수·신평장림·대전산단 ‘0순위’  
기사입력 2009.06.03 04:00:16 | 최종수정 2010.06.18 14:25:10      


정부는 최근 노후 산업단지의 대대적인 리모델링 계획을 담은 ‘산업단지 관리제도 개선방안’을 발표했다. 그동안 공급자·규제 중심, 제조업 위주의 산업단지를 수요자·지원 중심, 고부가가치 지식산업 유치 공간으로 탈바꿈시킨다는 것이 주요 내용이다.

1조원에 달하는 재원은 2012년까지 ‘구조고도화 펀드’를 통해 조성되며, 펀드는 산업단지 관리기관이 출자해 채권 발행 등으로 이뤄진다.

산업단지 리모델링이란 노후단지를 대상으로 지원시설과 기반시설, 문화복지시설 등을 개선해 입주기업의 경쟁력을 향상시키고 업종구조의 고부가가치를 높이기 위해 시행하는 제반 사업을 말한다.

장철순 국토연구원 박사는 노후 산업단지 재개발 우선순위에 대해 “대도심에 위치해 산업단지 기능을 상실하고, 공해 유발 등 환경적인 문제가 많은 곳”이라며 “입주 업종 변경 등 대대적인 정비를 통해 신산업 유치 공간으로의 탈바꿈이 시급하다”고 말했다.

실제로 많은 전문가들은 아파트 등 주거지역에 둘러싸인 서울 구로 온수와 부산 신평장림, 대전1~2, 대구 서대구산단 등을 최우선 개발지역으로 보고 있다.

이번 정부 발표를 계기로 국내 산업단지 현황과 리모델링의 필요성, 바람직한 추진 방향 등에 대해 알아봤다.

노후 산업단지는 어디

국내 산업단지가 조성된 시기는 1960년대 초반으로 거슬러 올라간다. 당시 경제사회발전 5개년 계획이 실시되면서 울산 지역을 시작으로 산업단지가 전국에 집중적으로 들어섰다.

산업단지는 그동안 한국 경제 고도성장의 주역으로 국민 경제 발전에 지대한 역할을 수행했다. 그러나 대부분이 공장 부지나 에너지, 용수, 물류시설 등 물적 인프라 중심의 생산기반 제공에 치중했다. 한마디로 단순 생산기지 역할만을 수행해왔다는 것. 그러나 20여년의 세월이 지나면서 급격한 대내외적 환경 변화에 대응하기에는 기반시설이나 업종구조 등에 많은 문제점을 드러내고 있는 것이 현실이다.

우리나라 산업단지 중 80년대 이전에 조성된 노후 단지의 비중이 매우 높은 편이다.

현재 20년이 지난 산업단지는 총 57곳. 입주기업 수 기준으로 전체 산업단지의 80%, 생산액 기준으로는 전체 산업단지의 79%를 차지하고 있다.

업종구조를 살펴보자. 산업단지 입주기업 분포는 제조업이 86.3%를 차지한 반면, 소프트웨어(SW) 개발 등 비제조업이 13.7%에 불과해 국내외 경제·산업구조 변화에 신속한 대응이 어려웠다.

이처럼 산업단지가 단순 생산기지 기능에 머물 경우 우리나라보다 토지 가격은 물론 모든 인적, 물적 자원이 훨씬 저렴하고 풍부한 후발개도국들과의 기업유치 경쟁에서 밀려날 수밖에 없다.

국가균형발전위원회와 산업자원부의 최근 조사에 따르면 우리나라 산업단지의 전반적인 혁신역량은 세계적인 산업클러스터 미국 실리콘밸리의 절반 수준에 불과한 것으로 나타났다. 즉, 요소 가격 측면에서 후발개도국보다 경쟁력이 떨어지고, 혁신역량 측면에서는 세계적인 클러스터에 비해 경쟁력이 낮아 구조고도화 추진이 요구되고 있다.

지원 및 기반시설도 열악하기는 마찬가지다. 산업단지 내에는 공장과 같은 생산시설뿐 아니라 교육이나 연수, 검사, 연구 등의 다양한 지원시설이 함께 들어설 때 효율성이 더욱 증가할 수 있다. 그러나 노후 산업단지의 경우 주로 생산시설 위주로 구성돼 효율적인 지원시설이 부족한 실정이다.

토지 이용 측면에서 보면 노후 산업단지의 지원시설 비율은 6.4%로 전체 산업단지의 평균 16.8%보다 훨씬 더 낮은 것으로 나타났다.

실제로 경기도 소재 반월산단의 경우 지원시설 부족으로 간이 컨테이너 등 50여개에 이르는 불법 판매시설이 난립하고 있는 형편이다. 남동산단과 시화산단 역시 비즈니스센터, 교육연수시설, 산학연 지원센터 등 지식기반 인프라가 미흡한 것으로 알려졌다.

특히 60년대 산업단지 조성 당시 도로나 주차장 등 기반시설에 대한 일정한 기준이 없었다. 따라서 산업단지 대부분의 진입도로가 출퇴근 시간에는 대형 주차장으로 변하는 것이 현실이다.

장철순 박사는 “산업단지 기반시설의 관리와 공급이 지자체와 관리기관, 담당기관 등으로 나뉘어 있어 효율적인 사업 추진이 곤란하다”고 지적하고 “특히 지자체 예산 부족으로 단지 내 기반시설에 대한 투자 여력이 부족할 뿐 아니라 투자사업 우선순위에서도 밀리고 있어 제때 개·보수가 이뤄지지 못하고 있는 형편”이라고 말했다.

이 외에도 국내 산업단지의 경우 문화복지시설이 매우 열악한 상태다. 특히 입주기업 기숙사 보유율은 16%에 불과하다. 이는 당초 산업단지 개발이 공업화를 견인할 수 있도록 생산효율성 증대에만 초점을 맞췄기 때문이다.

특히 여성의 경제활동 참여율이 높아지고 생활 편리성이 강조되면서 산업단지 내 후생복지시설에 대한 요구가 높아지고 있다.

산업단지 구조고도화 사업은 이제는 선택이 아닌 필수 사항으로 자리 잡았다. 산업단지의 품질경쟁력 제고를 통해 국내외 기업 유치와 창업을 촉진해야 우리 경제의 성장잠재력 강화와 지속적 발전이 가능하기 때문이다.

이상호 한밭대 도시공학과 교수는 “산업단지 구조고도화 사업은 막대한 자금이 투입되고, 지방자치단체와 입주기업의 의지가 필수적”이라며 “특히 경제성과 환경적 요인, 노후 정도 등을 충분히 감안해 우선순위를 결정해야 한다”고 말했다.

이뿐 아니라 지식기반형 기업의 입주 환경 조성을 위해서도 산업단지 구조고도화 사업 추진의 당위성을 찾을 수 있다는 것이 전문가들의 일반적인 견해다.

즉 지식기반산업이 필요로 하는 연구·교육 기능과 쾌적한 주거환경을 갖춘 복합적인 산업 입지를 공급하는 데 있어, 신규 산업단지 개발에 비해 기존 산업단지의 재정비·재개발이 시간과 비용 측면에서 훨씬 더 효과적이라는 의미다.

홍진기 산업연구원 산업입지팀장은 “가격 경쟁력 측면에서 볼 때 중국, 인도 등에 비해 현저한 열위에 있는 우리나라의 경우 산업단지의 품질 경쟁력 강화를 통해 이를 극복해야 한다”며 “산업단지 구조고도화 사업은 효율적인 지원시설 및 혁신시스템 구축, 산학연 연계 활성화 등을 통해 산업단지의 입지경쟁력을 높임으로써 국내외 기업의 투자 유치에 기여할 수 있을 것”이라고 말했다.

산업단지 리모델링 방향

산업단지 리모델링은 과연 어떤 방식으로 추진되는 것이 바람직할까. 전문가들은 크게 블록 재개발 방식과 특정시설 건설 방식을 제시하고 있다.

블록 재개발 방식은 첨단 고부가가치 업종 기업을 입주시키고 경쟁력 제고에 필요한 각종 기업지원시설과 문화복지시설, 단지기반시설을 획기적으로 확충하기 위해 단지 전체 또는 일부를 매입·개발하는 사업 방식을 말한다.

이 사업 방식은 서울디지털산업단지와 같이 자체적인 혁신역량이 떨어지지만 주변 입지와 인구 등을 고려해 산업단지 내 지원시설 등에 대한 수요가 풍부할 때 성공가능성이 높다. 이 경우 산업시설 용지는 조성원가 수준 혹은 그보다 낮게, 지원시설과 주거시설 용지는 조성원가보다 높은 가격에 분양이 이뤄지게 된다.

특히 블록 재개발 방식은 민간투자자들이 특수목적법인(SPC·Special Purpose Company)을 설립하고 SPC가 프로젝트파이낸싱을 통해 자금 조달부터 부지를 매입, 분양하는 방식으로 사업을 추진하는 것이 일반적이다.

다만 SPC 지분 출자자들은 토지 조성이나 기반·공공시설 건설 등 공사 진행에 따른 자금 부족 시 이를 보전할 책임을 지게 된다. 혹은 부분 재개발은 어렵지만 특정한 기능·시설 도입을 통해 산업단지 경쟁력을 제고할 수 있는 곳을 대상으로 한다.

이 방식은 개별 산업단지가 안고 있는 특수한 문제에 적확하게 대응할 수 있는 구체적 기능과 시설의 조합을 통해, 비교적 짧은 기간과 최소 비용으로 단지 경쟁력을 제고할 수 있는 이점이 있다.

예를 들어 산업단지의 평면적 토지 이용을 입체화하고 건폐율을 낮춤으로써 늘어난 입주 공간에 고부가가치 업종을 유치해 새로이 확보된 토지와 재원을 활용해 도로나 공원, 주차시설 등을 확충할 수 있다는 것. 특정시설 건설의 사업주체는 민간 또는 정부 모두가 될 수 있으나 통상적으로 사업 수익성이 낮으므로 적정 수준의 정부 지원이 필요하다.

다만 수익시설에 대한 수요가 충분한 산업단지의 경우에는 토지용도 변경이나 용적률 완화 등의 인센티브 제공을 통해 민간이 단독으로 자본을 투자, 사업을 수행하도록 하는 것이 가능하다.

이 경우에는 인센티브 제공에 대한 반대급부로 개발이익의 일부 환수가 필요하다. 특정시설 건설 방식에는 정부와 지방자치단체, 시행사, 금융기관, 시공사 등의 참여폭이 넓다는 장점이 있다. 그러나 수익성이 높지 않으므로 공공부문의 초기 역할이 매우 중요하다.

일부 시설의 경우에는 건축에 따른 초기 투자비용을 정부에서 지원받는다 하더라도 향후 정부의 지원 없이 시설을 운영할 수 있는 자립화 방안의 마련이 필수적이다. 결국 블록 재개발 방식과 특정시설 건설 방식은 각각의 장·단점을 갖고 있으므로 개별 산업단지가 처한 여건에 따라 선별적인 적용이 필수적이다.

한편 도시형 산업단지 성공모델로 알려진 구로디지털단지는 기업 주도로 재개발에 나선 경우다. 정부의 계획적인 개발전략보다는 민간건설업체와 건물주들이 직접 아파트형 공장을 공급하면서 새롭게 태어났다. 따라서 내부·연계도로나 녹지공간 등 기반시설이 미진한 ‘절반의 성공’이라는 지적이 많다.

문미성 경기개발연구원 박사는 “산업단지 개발 방식은 크게 방법론과 개발 주체에 따른 구분이 가능하지만 대부분 복합적으로 진행된다”고 말했다. 방법론은 전면개발과 부분·순환개발을, 주체에 따른 구분은 공공개발과 민자개발, 공공·민자 공동개발 방식으로 분류된다는 것이 그의 설명이다.

문 박사는 이어 “산업단지 주변이 대규모 주거단지로 변한 도심 지역은 일부 지역 용도를 상업지역으로 변경할 수 있는 공공·민자 공동개발 방식이 바람직하다”며 “입주율이 낮고 고용이 줄어드는 일부 지방 산업단지의 경우 재개발보다는 구조조정을 통해 폐쇄시키는 방안도 적극적으로 고려돼야 한다”고 말했다.

[국외 사례]

■ 영국 ‘트래퍼드파크’, 민·관 합작 재개발 성공

산업단지 조성은 19세기 영국에서 시작됐다. 산업의 고속성장에 따른 토지 이용의 합리화, 지역균형개발 등의 필요성에 따라 공업단지가 등장한 것. 그러나 이들 나라 역시 산업단지 노후화로 고전했으며, 리모델링을 통해 문제를 해결했다.

세계 각국은 산업단지 재정비 사업을 어떻게 성공적으로 수행했는지 사례를 살펴봤다.

영국 트래퍼드파크(Trafford Park)는 1896년 개발된 세계 최초 계획적 산업단지다. 그러나 1980년대 들어 제조업이 쇠퇴하면서 황폐화되다시피 했다.

산업단지 구조고도화 시행에 나선 영국 정부는 민관 합작의 트래퍼드개발공사(TPDC)를 설립, 사업을 본격적으로 추진했다.

가장 먼저 교통체계 개선과 환경·경관 개선 사업을 실시했다. 또 단지를 4개 특별지역으로 나눠 복합단지 형태로 재개발, 기대 이상의 성과를 거뒀다.

특히 TPDC는 10년간의 재개발 사업기간에 총 1000개의 기업체를 입주시켰고, 2만8300개에 달하는 신규 일자리를 창출했다.

또 1880년대 발달한 스페인 포블레노우(Poblenou) 산업단지 역시 리모델링을 통해 새롭게 태어난 경우. 이 지역은 바르셀로나올림픽이 열리던 1992년 도시재생과 경제 활성화, 사회통합 등을 위해 지역사회 커뮤니티를 조직했다. 계획규모는 약 200만㎡로, 도시블록 기준 115개가 포함됐다. 주택 건설과 녹지공간 조성, 신규 도시시설 설치, 신규 일자리 창출, 도시인프라 구축 등의 다양한 사업을 추진했다. 이를 통해 경제와 사회혁신을 이루는 데 성공했다.

이 외에도 싱가포르 정부는 1960년대 조성된 산업단지 탕린홀트(Tanglin Halt)의 재정비를 위해 블록 단위의 재개발 프로그램을 도입했다. 단층공장이 밀집한 노후 공장지대를 고밀도로 개발해 첨단산업이 입주할 만한 단지 여건으로 개선시키는 데 성공했다.